Hay Tratados que previenen guerras y hay otros que las prevén. Este es el caso del Tratado de Paris de 1928 firmado en una Europa que no volvería a sufrir el dolor de la guerra. Ese era el convencimiento de aquellos que, ingenuos como todos, consideraban que la «Guerra» pasaría a la categoría de mitología, algo que no verían nunca más, ¿o sí?
Hacía diez años que había finalizado la Primera Guerra Mundial, que por aquel entonces se conocía como la Gran Guerra y que era mundial, pero no era primera. En el recuerdo de aquellos individuos permanecía el horror de la contienda y, a causa de ello, las ansias de erradicarla del panorama internacional. Con este objetivo se celebró el ya mencionado Tratado, bautizado como «Pacto Briand-Kellog» -haciendo referencia a los ministros de Asuntos Exteriores de Francia y EE.UU, respectivamente, y que auspiciaron el acuerdo-. A su firma eran quince las naciones adheridas y para el año 1929, eran más de sesenta.
El Pacto Briand-Kellog constaba de tres artículos y un sugerente Preámbulo. Claras eran las intenciones de las naciones firmantes cuando precedieron las disposiciones del Tratado con elocuentes frases como: «Con el sentimiento profundo del deber que les incumbe de promover el bienestar de la humanidad […]»; «Persuadidos de que ha llegado el momento de proceder a una tranca renuncia de la guerra como instrumento de política nacional [….]», o «Convencidos de que todos los cambios en sus relaciones mutuas sólo deben buscarse por procedimientos pacíficos y realizarse en el orden y la paz […]».
Con esa prosa se daba pie al triangular articulado, que se resume:
- Artículo 1: Las Partes condenan el recurso de la guerra para la solución de las controversias internacionales y renuncian a él como instrumento de política nacional.
- Artículo 2: Las Partes reconocen que la solución de todas las controversias que surjan entre ellos deberá buscarse por medios pacíficos.
- Artículo 3: El presente Tratado será ratificado por las Partes.
Siendo este su contenido, sobre lo que procede reflexionar es por qué este instrumento no evitó la que sería la Segunda Guerra Mundial, ni ninguna de las que la sucedieron. Dijo Eric Sevareid -periodista estadounidense y corresponsal de guerra- que este Pacto no era más que «papel mojado desde el momento en el que se firmó». Y es que no es necesaria una excesiva labor de intuición para sorprenderse de que la ejecución de sus disposiciones era más una ilusión que una realidad: no se dotó de mecanismos para garantizar su cumplimiento, es más, ¿qué mecanismos serían útiles en esa situación? Desde luego, no lo era la bloqueada Sociedad de las Naciones.
Para más inri, el Pacto prohibía acudir a la Guerra para resolver conflictos, mas no impedía el uso de la fuerza armada; ni siquiera prohibía atacar a otra nación. Lo que impedía era declarar la guerra primero y atacar después. De este modo, no incumplieron el Pacto los japoneses cuando atacaron Manchuria, ni los alemanes cuando invadieron Polonia. Es evidente que lo anterior se trata de «triquiñuelas interpretativas» propias de los juristas para eludir controles, sanciones o, en este caso, una reacción o reprimenda internacional -si es que era posible por aquel entonces-, pues es posible entender que aquello a lo que se referían los redactores del Pacto de 1928 era, efectivamente, a cualquier conflicto armado entre naciones, haya o no dicha declaración.
Sea lo que sea a lo que se refirieron sus redactores, lo que se evidencia de este caso es que los mecanismos con los que cuentan los tratados internacionales frente a la guerra son muy tibios, y es que resulta difícil que sea de otro modo. Sobre esta carencia existen ejemplos en el siglo XXI: Acuerdos de Sochi para la Paz en Siria, Acuerdos de Minsk para la Paz en el Este de Ucrania o la Hoja de Ruta para la Paz entre Israel y Palestina.
Aun con sus defectos, el Tratado de París de 1928 sirvió de inspiración a ulteriores tratados, especialmente la Carta de las Naciones Unidas.
Decir que quien no conoce su historia tiende a repetirla resulta un dogma que deriva en falacia -se me ocurren ad consequentiam, apresurada, anecdótica…- si lo que se interpreta a sensu contrario es que, quien la conozca, podrá evitarla sin más. La historia la conocemos. También la conocieron aquellos que la repitieron. Aún más evidente es la falacia cuando la historia se puede contar de diversas formas y conducir a distintas conclusiones, ¿cuál se repite entonces? Es más, podría existir quien, «malvadamente», quiere que se repita y conocerla le permita hacerlo realidad.
La Historia se repite se conozca o no. Se repiten las conductas y los impulsos que conducen a consecuencias análogas a las ya ocurridas. En este sentido, lo interesante de conocer la Historia es que permite distinguir los mecanismos que se adoptaron para evitar esas consecuencias -cuando no son deseadas, como las de la guerra-. Es el desarrollo de esos mismos mecanismos los que, ante una reiterada conducta negativa, impedirán sus indeseados efectos, esto es, que no se repita la historia -cuando negativa-. Por ello, sí es importante conocer la Historia, pero también la política, la diplomacia y el Derecho. Y éstas requieren de un mayor esfuerzo: reflexivo y colectivo.
Con esa idea -imagino- nace la Carta de las Naciones Unidas. Esta Carta trata de esquivar las carencias de los tratados que la precedieron mediante el desarrollo de mecanismos de enforcement, pero sin renunciar a los valores que abanderaron. De esta suerte que la Carta de las Naciones Unidas recoge los principios que inspiraron el Pacto Briand-Kellog en su artículo 2.3, -y que se desarrollan en los artículos 33 y siguientes-:
2.3 Los Miembros de la Organización arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia.
Y después desarrolla mecanismos jurisdiccionales de resolución de disputas como son la Corte Internacional de Justicia -sucesora de la Corte Permanente de Justicia Internacional- y la Corte Permanente de Arbitraje, así como la posibilidad de que el Consejo de Seguridad adopte medidas de prevención, presión y corrección. Entre esas medidas se encuentran:
- Acciones diplomáticas preventivas.
- La interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación.
- La ruptura de relaciones diplomáticas.
- Demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas.
- Operaciones de Mantenimiento de la Paz (ej.: procesos políticos, protección de civiles, procesos de desarme, desmovilización, etc.)
Aun con todo, la guerra llega ahí donde llega el ser humano. Decía Rousseau que la violencia y vileza humana nace, entre otras, con la propiedad privada, que encuentra su parangón internacional en las fronteras que hemos trazado. La propia Carta de las Naciones Unidas reconoce el uso de la fuerza como medida para asegurar la Paz, eso si, como última ratio. Dice en su artículo 43.1:
Todos los Miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad […] las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales.
Estos mecanismos no son ajenos a la crítica ni a los inconvenientes, pueden ser algunos de ellos: el derecho de veto en el Consejo de Seguridad de los países con representación permanente (Reino Unido, EE.UU, China, Rusia y Francia), las motivaciones político-económicas, que se admita el recurso al conflicto armado como última ratio, e incluso el temor a escalar la violencia como represalia a dichas medidas adoptadas.
En todo caso, estas medidas cumplen con los objetivos para las que se adoptaron: desincentivar el conflicto -algo que no aparece en las métricas-. También es obvio que no lo han logrado, ni lo lograrán en todas las ocasiones; que el resultado nunca satisface a todos, y que lo deseable sería que sus efectos se observaran con anterioridad pero, siendo realistas, es conveniente alejarse de las utopías. Algunos ejemplos de «éxito» son:
- El Departamento de Asuntos Políticos y de Consolidación de la Paz (United Nations Peacemaker) supervisa más de una docena de misiones políticas sobre el terreno para la diplomacia preventiva.
- 11 misiones para el mantenimiento de la paz en activo.
- Creación del CERF (Fondo Central de Respuestas a Emergencias) ha contribuido con más de dos mil millones de dólares en asistencia humanitaria de urgencia.
La historia de las Naciones Unidas es una historia de éxitos y fracasos. El principal fracaso es la imposibilidad de dar respuesta a los conflictos más importantes, debido a los intereses contrapuestos de las Naciones con derecho a veto. Ese parece ser el principal reto. La diplomacia, la política y el Derecho se desenvuelven en un ámbito, el internacional, donde las estructuras y la eficacia de sus normas son débiles, y donde parece que el mantenimiento de la Paz no depende de otra cosa que de la voluntad de las Naciones de mantenerla. Es por ello que, para evitar consecuencias tan negativas como una Guerra, hay que seguir estudiando la Historia y el Derecho con el objetivo de desarrollar las medidas jurídicas y políticas eficaces, así como para fomentar el compromiso colectivo de adoptarlas; de nuevo, esto no son más que palabras.
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dikeo 
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